改剖析我国现行节能减排管理体制的主要问题及

应构建统一协调的减排管理体制框架。继续深化 大部制 改革，促进部门间职能的优化整合，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架。建议加快组建能源部，形成由国家发展改革委归口管理，部和能源部主要负责，其他部委协助配合的部门组织架构。

有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题。

迫切需要出台一部专门的 节能减排管理机构组织法 ，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。

建立和完善节能减排管理体制，是建立节能减排长效机制的重要组成部分，是保障 十二五 节能减排目标顺利实现的制度前提。近些年来，我国节能减排管理体制建设取得了一定的进展，主要体现在以下四方面：一是设立了一系列专门应对气候变化与节能减排的管理机构；二是通过 大部制 改革加强了节能减排管理机构；三是推进了节能减排相关法律制度体系的建设；四是积极开展了节能减排试点工作。总的来说，目前我国已初步建立了国家应对气候变化与节能减排领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责的节能减排管理体制基本框架，但与目标要求相比仍然存在一定差距。笔者试图对我国现行节能减排管理体制存在的主要问题和面临的主要难点进行剖析，以期为完善我国节能减排管理体制提供相关的政策建议。

机构设置随意性较大 职能配置重复交叉

问题一，节能减排管理机构的设置。一是节能减排管理机构的设立和取消随意性较大。以部为例，从1982年在城乡建设环境保护部中内设环境保护局，到1988年从建设部分离出来成为国务院直属机构，以及1998年国家环境保护总局升格为正部级机构，再到2008年组建环境保护部并成为国务院组成部门，这一系列的变化虽然体现了国家对环境保护工作的日益重视，但同时也反映出我国节能减排管理机构法律地位不稳定的现实。二是节能减排管理机构各部门间缺乏有效的协调沟通机制。我国虽然于2010年在国家应对气候变化与节能减排领导小组框架内设立了协调联络办公室，以加强部门间的协调，精炼铜474.48万吨；原铝1656万吨；铅419.97万吨；锌474.13万吨；镍17.73万吨；锡14.71万吨；锑17.67万吨；镁61.14万吨；海绵钛5.67万吨。　　同时但由于历史原因形成的部门利益格局，使得相互之间协调沟通存在不少困难。

问题二，节能减排管理职能的配置。一是各部门间职能配置存在重复交叉、职责不清现象。一方面，我国在节能减排管理机构的设立和调整过程中，只注重对新机构的授权，而没有撤销或没有完全撤销原部门的相关职能。如在方面，环保部、农业部、水利部都建有环境监测，且对同一对象的监测数据有时会互相矛盾这往往会震惊这片街区。一个《每日镜报》的线人称：“每次巴洛特利开着白色本特利车来；另一方面，我国现行管理体制中管理主体众多，分散在发展改革委、环保部、国土资源部、财政部、工业与信息化部、国家能源局、国家林业局等职能部门，但由于统管部门与分管部门间的职责分工不明确，容易导致管理缺位、错位和越位。二是中央与地方的关系未理顺，在一定程度上阻碍了节能减排相关政策的贯彻执行。以环境管理体制为例，由于我国一直实行的是条块结合的管理体制，地方环保机构接受同级政府和上一级环保部门的双重领导，但地方政府对同级环保机构享有财政经费权和人事任免权，而中央一级的环保部门仅享有业务指导权，使得中央对地方的监督效力不够，往往导致地方政府为追求经济发展而忽视环境保护。

问题三，节能减排管理体制运行的机制。一是节能减排管理机制和手段单一。目前我国的节能减排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段为主，如节能减排目标制、 三同时 制度等，市场化、社会化的管理手段相对较少，目前市场也仍处于试点过程中。行政手段由于强制性、高效性、易监督性等特点在完成节能减排目标方面作用明显，但随着市场经济的发展，其管理成本高、激励弱和随意性强的弊端也逐步显现。以 十一五 时期为例，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核相挂钩的行政命令方式来约束地方政府进而约束重点企业，但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺乏相应的落后产能退出机制，使得企业和地方政府节能减排动力不足，出现 数字节能 和 数字减排 现象。二是节能减排管理缺乏公众参与机制。无论是在节能减排立法方面，还是在节能减排管理方面，我国都主要是政府主导，缺乏社会公众和非政府组织的积极参与。以能源行业为例，由于缺乏有效的法律程序制约，强大的行政权力与强势的能源巨头，可以在不经过民主论证和公众参与的情况下，自行决定能源规划、政策制定和重大项目审批，从而操控国家的战略资源。此外，公民的环境知情权、环境参与权、生命健康权也未得到有效保护，使得我国节能减排的管理缺乏有效的外部监督，容易滋生以环境污染换取经济利益的短视行为。