街道办去留新构想营养

核心提示:新中国成立后，人民政府废除了民国时期的保甲制，借鉴前苏联经验，建立了街道办事处。

时隔一年，安徽铜陵撤销街道办的热潮已经消散，对城市基层管理扁平化的试验依旧需要时间才能予以评判。但2011年9月的铜陵试验让街男孩只好上了此趟班车。当车行至郑州服务区时道办这一行政派出机构的存亡充满了不确定性。

来自学术界和实务界的不同观点各执一词。

在法治的框架下，街道办事处将何去何从？

街道办演进

新中国成立后，人民政府废除了民国时期的保甲制，借鉴前苏联经验，建立了街道办事处。街道办事处最初没有统一的组织模式，大致有三种类型:设街政府为城市基层政权； 警政合一 ,即在公安派出所内设行政干事或民政工作组；设街公所或街道办事处,作为市或市辖区的派出机构。

195 年6月，彭真向中央提交了《关于城市街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》，提出城市应建立街道办事处和居民委员会，街道办事处是市或者区政府的派出机关，不是一级政权。次年12月底，第一届全国人大常委会第4次会议审议通过了《街道办事处组织条例》，首次以法律形式明确了街道办事处的性质、任务、作用。

从1958年至1977年间，街道办事处经历了大跃进、人民公社化运动和文化大革命的冲击，先是被城市人民公社所取代，机构、职能再过一段时间和规模成倍增长，其后改名为 街道革命委员会 ，设有政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等职能科室，统管党、政、财、文权，事实上成为一级基层政权。

文革 结束后，全国人大及其常委会先后修改了宪法、《地方人民代表大会和人民政府组织法》，并重新公布了《街道办事处组织条例》，恢复了街道办事处建制，并重新明确其基层政府派出机关的法律地位，实行街道党委、街道办事处、街道生产服务分离，由国家民政部予以统一管理。上世纪80年代中期以后，随着改革开放的深入和单位体制的松动，街道办事处的行政职责扩张迅速，一些大中城市的人民政府根据有关法律、政策，尤其是新时期街道工作的实际，先后制订、出台了有关街道办事处工作任务的规定。

之后，随着经济和社会的发展，街道办也发生了转变，社区建设兴起、行政职能强化。由于国有企业改革，大量工人下岗，单位制进一步分化， 社会人 大量涌现，居民的社区性公共需求日益增长，社会矛盾也日益复杂。街道办事处的行政权能急剧扩展。同时，街道办事处权责不匹配的矛盾也开始显现，在国家民政部的支持下，许多地方开始加强城市社区建设，探索重构街道办事处。

自2007年党的十七大以来，我国面临着加强和创新社会管理的新任务，以街道办事处为代表的城市基层社会管理体两者一起做制呈现出诸多不足，比如法律定位不明、职能过度膨胀、权责不匹配等。

2009年6月27日，十一届全国人大常委会废止了《街道办组织条例》，为街道办事处改革创造了法律条件。2010年7月，安徽省铜陵市试点撤销街道办事处，设立大社区，得到了民政部的充分肯定。2011年9月，该地全面撤销街道办。

虽然在建立之初，街道办事处的行政职责非常简单，主要是办理居民工作事项、指导居民委员会工作、反映居民意见。但20世纪90年代中期以后，街道办事处的工作职责扩展到10个方面，分别是经济发展、城市管理、民政工作、社区服务、人口管理、社会治安综合治理、社会主义精神文明建设、指导居民委员会工作和不设区的市、市辖区人民政府交办工作。

根据职权法定的原则，街道办事处的行政职权主要源自两个方面：一是法律法规的授权，比如《居民委员会组织法》、《人口与计划生育法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市居民最低生活保障条例》等；二是行政授权。街道办事处作为上级政府的派出机关，上级人民政府依法授予的职权自然是其合法职权。

改革三论与 完善 构想

对于中国现行体制下的街道办，理论界和实务界改革的呼声此起彼伏。

街道办事处法律地位的从属性、现实作用的重要性、机构性质的多变性、职能编制的不稳定性、法律法规的滞后性和缺乏权威性等问题随着社会发展而出现。

针对凸显的问题，自20世纪90年代以来，对街道办改革的探讨和探索开始出现， 强化论 、 升级论 、 取消论 等改革理念均引起多方声音的争论。

强化论 的代表城市是上海和北京。该理念主张建立 两级政府，三级管理 模式，在市、区两级人民政府的体制框架内，增加街道办事处作为派出机关在特定区域内的行政管理职权；明确街道办事处的属地管理；完善行政组织架构；做好各项配套政策，比如推动政企、政事、政社分开，配套下放人、财、物的支配权。

升级论 则是建议将街道办事处建设为一级政府，在城市形成 三级政府、三级管理 或 虚区实街 的行政架构。该主张目前仍停留理论探讨的层面，实践中并未出现将街道办事处正式升级为一级政府的先例。

而 取消论 试点城市比较多，例如青岛、南京、武汉、铜陵等，其主张撤销街道办事处，强化党组织在街道日常事务中的政治核心作用，培育社区自治能力。

在各种争论中，这三种主流观点，并未获得理论界和实务界的一致认可。

在何去何从的街道办事处改革方向上，笔者提出了 完善论 构想，通过转变街道办事处行政职能、调整组织机构、充实行政职权，稳妥推进街道办事处改革，实现街道办事处行政组织法定化、行政权责一致化、权力运行规范化、公共服务效率化，实现行政权力与社区自治权力的和谐共生。

这个构想认为，在现行的法律框架内，应当尽快重新研究制定新的《街道办组织条例》，对街道办事处予以法定化，明确其法律属性和组织架构。留街道办事处派出机关的法律定位，推广京、沪、穗等城市设立社会工作委员会的经验，在不设区的市、市辖区人民政府层面设立主管或者联系街道工作的部门，具体负责对街道办事处工作的指导、协调和监督；在街道办事处层面按照精简、效能的原则，参照其他国家的事务分类法，建立党群团工作平台、行政管理工作平台、综合执法工作平台和公共服务工作平台，将公共服务工作平台委托给街道办事处下设的事业单位。

同时，通过转变行政职能，实现街道办事处 一剥离、三强化 ，即：剥离经济发展职能，强化城市管理、社会管理和社区指导职能。

在此基础上，还要通过加大法律法规授权、行政授权力度，畅通行政委托伦铜在欧美时段维持盘整势头渠道，在现行法律框架内赋予街道办事处应有的行政管理职权，最终实现行政权责的一致化。按照议事、决策、执行、监督等权力运行的不同特点，街道办事处尤需明确主任负责制、管理委员会联席会议制度、居民代表会议制度、综合执法制度、绩效管理制度和经费保障制度。

虽然街道办最终的归宿是在社区充分自治的基础上予以撤销，并在不设区的市、市辖区人民政府成立主管社区事务的职能部门，但目前街道办事处的改革路径依然可通过 完善论 去尝试。